聚焦縣城分類推進城鎮化建設
2025-12-11 06:30:44 來源： 中國經濟網-《經濟日報》
城鎮化是現代化的必由之路。黨的十八大以來，我國城鎮化水平穩步提高，全國常住人口城鎮化率從2012年的53.1%提高到2024年的67%，正從快速增長期轉向穩定發展期。黨的二十屆四中全會審議通過的“十五五”規劃建議提出，“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，提升產業支撐能力和公共服務水平”。這為“十五五”時期聚焦縣城以及縣域精準有力推進新型城鎮化建設指明了方向路徑。
縣城具有連接城市、帶動鄉村的重要作用，縣域是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的地域單元。縣城以及縣域在構建新型城鄉關系中起著至關重要的作用。有數據顯示，我國縣域占全國國土面積約90％，人口占全國52％，貢獻了全國經濟總規模的近40％。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，能有效促進縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置，進一步加快城鄉一體化發展進程。
目前，我國縣城及縣級市城區常住人口總量在2.5億人左右，但是，縣域的城鎮化建設還相對滯后，在居民收入、基礎設施、公共服務、生活水平等方面，城鄉差距還比較大，這種差距在縣域的體現尤為集中。縣城以及縣域成為深入實施新型城鎮化戰略、推動城鎮化建設高質量發展的薄弱環節。深入推進以人為本的新型城鎮化，迫切需要提升縣城的綜合承載能力，打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道，著力發揮縣城對縣域經濟以及縣域城鎮化的輻射帶動作用。
現實地看，縣城作為城鎮化建設的重要載體，還存在不少短板弱項。
一是縣城承載能力較弱，地域分化明顯。我國縣城建設總體上較為滯后，大多數縣城的綜合承載能力相對較弱，主要表現為人口集聚力、產業支撐力以及公共服務有效供給等方面還不強，普遍存在“小馬拉大車”的現象。同時，由于各個縣城在資源環境、區位條件、產業基礎等方面存在差異，進一步導致縣城綜合承載能力存在顯著的空間不平衡。
二是縣城作用發揮不足，缺乏對鄉村發展的有效帶動。我國城鄉差距較為突出，一個重要原因就在于縣城對鄉村發展的輻射帶動作用未能充分發揮。多年來，縣城注重加快自身發展，推動人才、資金等資源要素向縣城集中，客觀上對鄉村產生“虹吸效應”，鄉村發展所需的資源要素不斷流失，擴大了城鄉發展差距。
三是縣城作為連接城鄉的樞紐節點，要素配置能力不強。由于存在一些體制機制障礙，目前城市與鄉村、區域與區域之間要素流動仍存在諸多堵點卡點，在很大程度上影響了縣城作為城鄉關鍵樞紐、縣域作為區域基本單元的要素配置功能的發揮，降低了生產要素跨城鄉、跨區域有序流動以及優化配置的效率，阻礙了城鄉融合和區域協調發展進程。
面對這些現實問題，既要深入分析不同地域縣城面臨的發展難題，又要科學研判不同資源稟賦縣城的發展路徑，因地制宜、因類施策，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。
對于大城市周邊縣城而言，可發揮“近城連鄉”優勢，堅持服務大城市和輻射帶動鄉村并重。積極融入鄰近大城市，主動承接大城市的功能疏解轉移，加強快速交通連接，加快發展成為與大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。加快城鎮基礎設施和公共服務持續向鄉村延伸覆蓋，促進縣域產業合理布局，拓展要素流動渠道，提升對區域特別是鄉村的輻射帶動能力。
對于專業功能縣城而言，可堅持專業化與綜合化相結合。重在因“縣”制宜，進一步發揮資源、交通、區位等方面的優勢，鞏固提升專業功能，發展特色經濟和支柱產業，提高就業吸納能力，打造先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。積極開展城市更新和特色功能建設，增強服務功能，推動更多“小而美、小而專”的縣城不斷涌現。
對于農產品主產區縣城而言，可圍繞保障重要農產品供給的安全穩定目標，做好“糧頭食尾”“農頭工尾”增值文章。堅持以強化涉農產業服務能力建設為著力點，提升縣城綜合服務水平，有效服務“三農”和支持鄉村全面振興。大力推動產業集聚集群發展，強化數字技術賦能農村三次產業融合發展，延伸涉農產業鏈條，打造農業產業鏈閉環和特色地標性農產品集散網絡，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口。同時，擴寬鄉村資源市場化配置渠道，促進城鄉資源要素有序流動。
對于重點生態功能區縣城而言，需為保護和修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。增強公共服務供給能力，加快提升縣城宜居宜業水平，推動位于重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移。持續加強生態環境保護和修復，完善財政轉移支付制度，創新生態產品價值實現方式和生態保護補償機制，發展適宜產業和清潔能源。
對于人口流失縣城而言，可遵循城鎮化發展規律、順應人口流動變化趨勢轉型發展。嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，著力增強空間統籌力，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。
（本文來源：經濟日報 作者：周 禮 作者系南京師范大學長三角新金融研究院研究員、全國政協絲路規劃研究中心專家委員）
責任編輯：劉佩蘭
發言請遵守新聞跟帖服務協議
